lunes, 15 de noviembre de 2010

La Defensoría del Contribuyente; muchos caminos para elegir y una sola meta, el bien común

Por Juliana Marina Bueno Arias

La tributación tiene su última ratio en el bien común, en una tarea generalizada que pretende el bienestar de todos los ciudadanos. Es herramienta imprescindible para el desarrollo tanto económico como social de nuestro país. Cuando un contribuyente paga sus tributos, está a la vez generando desarrollo y también legitimando su posición en una comunidad política organizada que lo legitima como ciudadano. Pero que sucede cuando el proceso de tributación lo perjudica o atenta contra sus derechos ¿La fiscalización a través de las quejas y sugerencias también fortalecería el bien común? Precisamente la respuesta es positiva, son como dos caras de una misma moneda, mientras que por un lado pagar tributos es parte de la llegada al bien común, por otro lado también es de resaltar la importancia de exigir los medios idóneos para el pago de esos tributos. Pago y fiscalización san ambas caras de la moneda. Fiscalización entendida en un primer momento por el respeto a los principios tributarios de legalidad, Reserva de Ley, No confiscatoriedad, Capacidad Contributiva, Igualdad y respeto a los derechos fundamentales; y en un segundo plano como la correcta actuación de los funcionarios públicos. Es por eso que la mayoría de quejas y reclamos se deben a acciones discrecionales de la SUNAT, así como a los excesos del sistema tributario que busca fiscalizar duramente al evasor[1], perjudicando el desarrollo normal de la operatividad aduanera. Sin embargo, la alta discrecionalidad no es el único problema que termina generando sobrecostos, sino  también la falta de motivación de los actos tributarios que genera el control indirecto de la opinión pública, ya que es signo de coherencia con el principio democrático que impone por la razón, induce a la realización y lleva a la acción sin necesidad de exagerada discreción.[2]

Y ante la discrecionalidad comentada surgen precisamente estos nuevos modelos tributarios de transparencia y participación ciudadana, por el reconocimiento de nuestros derechos fundamentales especialmente el Principio de Seguridad Jurídica que sólo cuando es entendido como tal puede servir como instrumento para “fiscalizar judicialmente reglamentos administrativos o para una disposición general de la administración.”[3] El Derecho de impugnar, el deber moral de denunciar, el deber de contribuir a la mejora de la Administración tributaria son parte del ejercicio de nuestra ciudadanía y nuestro rol en el bien común; y esto es exigencia a la vez de protección jurídica del obligado tributario ya que “en la imposición tributaria entra en juego la potestad más importante de intervención del Estado en el patrimonio de los destinatarios de la norma”[4], y la propiedad es un derecho que merece especial cuidado en el plano tributario y como derecho fundamental de la persona y de la sociedad; además dicha protección no puede reducirse a una comprobación de la aplicación jurídica correcta, sino también a una serie de argumentos y valoraciones a través de principios jurídicos y de un juicio razonable y acorde al sentido de justicia, que si no es materializado merece la queja y sanción respectiva.

Considero que es cierto entonces que parte de la inclusión del contribuyente en la tributación no sólo se da a través del pago de los tributos sino también a través de su participación en los cambios en la Administración, los cuales no pueden ser bien dirigidos sin la existencia de un órgano especializado en la recepción de quejas y sugerencias de los contribuyentes, sin obstaculizar el proceso normal de recurso de queja ante las entidades correspondientes, siendo una vía que va en post de un reclamo no resuelto en la Administración Tributaria.

Entonces, ¿Cuál es la figura que se propone? Pues es la Defensoría del Contribuyente, que nace en Suecia alrededor del año 1809, y surge ante la necesidad de que siendo el ciudadano parte fundamental de la consecución del bien común[5]  es constantemente desprovisto de recursos para hacer respetar efectivamente sus derechos ante cualquier eventual exceso, mientras que la administración tributaria es provista de mejores herramientas de funcionamiento y mayor discrecionalidad. Por lo tanto se hace necesario este nuevo instrumento de defensa acorde a “…un nuevo modelo de las relaciones fisco- contribuyente inspirado en la idea de transparencia administrativa y correcto funcionamiento de la actividad financiera...”[6]

Precisamente en esta búsqueda del rol del ciudadano en el bien común a través de la fiscalización de la actividad tributaria, es que decidí emprender un itinerario de visitas, y justamente en ese momento del camino, haciendo visitas primero por internet, encontré la primera gran confusión. Ingresé en Google “Defensoría del Contribuyente” y me causó asombro obtener información en distintas entidades: DefCon, SUNAT y SAT. Extraño resultado  por el que vino la gran pregunta: y a ahora ¿a dónde voy?, y me imaginé siendo un ciudadano como muchos con un problema sobre tributación y buscando a donde ir a pedir ayuda, y también imaginé cómo saber cuál de estos órganos es el más adecuado para resolver mi problema; incluso podría incluir en la lista a la Defensoría del pueblo si de derechos vulnerados en la Administración se tratara. Así que cuando pensaba ir directo por un camino, se me presentan cuatro puertas distintas y no sé cuál sea la más segura de todas.

De lo dicho se aprecia claramente cómo mientras para la Administración tributaria tenemos sistemas unificados, herramientas generales y otros medios para la realización de sus funciones, por otro lado tenemos a un contribuyente que no sabe a dónde ir una vez que traspasa el umbral. En estas circunstancias decidí ponerme en el lugar de una queja verdadera en un contribuyente verdadero y emprender el rumbo hacia SUNAT y la Defensoría del Pueblo…

Por lo que he podido verificar, la gerencia de Defensoría del Contribuyente de SUNAT[7] pertenece a la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente, y se subordina a SUNAT en su funcionamiento y en relación a la Res. SUNAT 073- 2002 sobre la forma de las quejas y reclamos. Esta intendencia nace en el año 2001, recibe quejas y sugerencias y se encarga de velar por el respeto de los derechos del contribuyente; constituyendo un procedimiento administrativo de evaluación previa, que busca solucionar controversias que pueden surgir entre los administrados y la SUNAT como consecuencia de la actuación administrativa de esta última. Este tipo de queja no es la misma que se presenta ante la SUNAT como queja administrativa por defectos de tramitación, ni tampoco igual al recurso de queja del Código Tributario y que se presenta ante el Tribunal Fiscal o el Ministerio de Economía y Finanzas.

En el caso de la queja administrativa  ante la SUNAT, esta , como claramente menciona Herbozo en un análisis procedimental, “tiene la misma finalidad que el recurso de queja regulado en el artículo 155 del Código Tributario[8] pues ambas buscan corregir los defectos de tramitación del procedimiento administrativo,  (…)[pero] se diferencian en que (…) la queja administrativa (…), procede ante la paralización o dilatación en la resolución de un procedimiento administrativo cuando las normas que se infrinjan se encuentren contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General.”[9]  Pero para el caso de la queja ante la Gerencia de Defensoría se trata de expresiones de descontento de los administrados por la acción o inacción de las dependencias de la SUNAT; y las sugerencias, tratan de iniciativas para mejorar la calidad de los servicios. Claramente apreciamos una diferencia entre lo que es el Recurso de queja, la queja administrativa y la queja ante la defensoría del Contribuyente. Me pregunto si son necesarios tantos tipos de queja (eso sin contar la queja ante SUNAT por defecto en la tramitación), y además imaginemos la confusión que genera este amplio catálogo en un contribuyente común; será esta una prueba más del complicado aparato tributario y su administración.

Continuando en la queja ante la Defensoría de SUNAT, podré afirmar que prácticamente este tipo de queja es un acercamiento de la institución al contribuyente y parte de la política de buen trato, cercanía y transparencia ante la ciudadanía. En la práctica funciona a través de la ventanilla de Orientación y recepción de Quejas y reclamos, que tal como me lo explicó el encargado de ella en mi visita como “contribuyente”, este sector trata de canalizar las quejas en línea a través del portal SUNAT y su mayor labor es la búsqueda de soluciones a problemas exclusivamente de la praxis de un contribuyente. Excluyendo por lo tanto la búsqueda de mejoras para el procedimiento tributario, las modificaciones normativas o quejas de gestión presentada contra la Administración Tributaria o el tribunal fiscal. Entonces, sino desarrolla las principales funciones del Defensor del Contribuyente, será una oficina de imagen institucional que tranquiliza los ánimos de los contribuyente antes de la interposición de una verdadera queja que pueda servir de aviso a cambios procedimentales y normativos. Su función y administración no es independiente y por lo tanto no genera la fuerza de Defensa necesaria. Debería ser llamada entonces “Gerencia de Orientación al Contribuyente.”

Caminando un poco más llegué a la Defensoría del Contribuyente en la Defensoría del pueblo. Esta no tiene nombre propio, pero al ser una de sus principales funciones la de supervisar la acción de las entidades públicas para evitar que se vulneren derechos por el abuso de poder de las autoridades; también ingresa en su competencia los asuntos relacionados al tema de los derechos del contribuyente. En algunos países la función de defensa del contribuyente es encargada a la Defensoría del Pueblo, sin embargo esta vela por una cantidad inmensa de Derechos Constitucionales y la materia tributaria por su alta especialización necesita de un ente con mayor independencia y exclusividad en el tema.

Es de aclarar también que tal como se me informó en la visita, este organismo sólo emite recomendaciones o sugerencias, no impone castigos o multas; es decir carece de un poder de coerción y sus recomendaciones se basan en la persuasión y en su autoridad moral. Como señala su Ley Orgánica “A la Defensoría del Pueblo cuyo titular es el Defensor del Pueblo le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos.” En conclusión salvo resolver en la práctica el problema, no llega al nivel de las demás facultades de la figura en estudio.

Continuando el camino de este típico contribuyente, en línea también se ubica la Defensoría del SAT de la Municipalidad de Lima, esta es una instancia de la Administración, cuyo objetivo es salvaguardar los derechos y garantías de los contribuyentes, como un medio para canalizar las quejas de éstos en procura de mejorar los servicios; fue creada como órgano de la Gerencia Central Normativa del SAT[10]. Es notorio en esta Defensoría del Contribuyente, que el ámbito de aplicación es limitado y para los ciudadanos de Lima.  Sin embargo nuestro contribuyente Chiclayano, podría acudir al SATCH, a la “Defensoría del Contribuyente y del Administrado” de este servicio tributario de la Ciudad de Chiclayo. En esta Defensoría he podido rescatar que entre lo más importante de sus funciones está la cautela de los derechos de los ciudadanos al interior del SATCH  con relación a las actualizaciones de sus diversas áreas y asimismo recibe las quejas contra actuaciones de sus órganos, de los funcionarios públicos, así como la evaluación de los niveles de gestión de atención al público en su interior. Considero que otra vez nos encontramos ante una regulación limitada y centrada en uno de los muchos espacios donde se puede necesitar la defensa del Contribuyente; no sólo eso, sino que tampoco ofrece un cambio de fondo como más adelante veremos. Si es que el problema de nuestro contribuyente va más allá de un asunto del SATCH, entonces debemos continuar el camino.

¿A dónde nos lleva la última ruta? Precisamente este contribuyente deberá acudir a la siguiente opción de Google: el Ministerio de Economía y Finanzas, quien mediante Decreto Legislativo Nº 953 crea a través de la Duodécima disposición final la Defensoría del Contribuyente y el Usuario Aduanero, en el año 2004, adscrito al sector Economía y finanzas y encargado de garantizar los derechos del administrado en las actuaciones que realicen o que gestionen ante las Administraciones Tributarias y el Tribunal Fiscal; esta nace en un periodo donde se había fortalecido dicha administración y en respuesta para el lado del contribuyente, aunque una respuesta débil y única, se crea esta Defensoría. Sus funciones[11] superan a todas las entidades visitadas, posee facultades consultivas, de modificación normativa y de disfunciones de la administración de tributos, y es independiente. Por lo visto no sólo atiende quejas administrativas o quejas simples, va más allá, hacia una defensa integrada y a nivel nacional, que alcanza a cada uno de los participantes del proceso y que pueda no sólo resolver problemas particulares sino defectos en la base de todo un sistema, “ (…) El mejoramiento del sistema tributario en general en todos sus niveles.”[12]

A pesar de presentarse también sugerencias y quejas, al igual que en la Gerencia de Defensoría del Contribuyente de SUNAT, este “…tiene por principal finalidad poner en conocimiento de la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero actuaciones irregulares por parte de la Administración tributaria o el Tribunal Fiscal a efectos que esta sea la entidad encargada de garantizar el cumplimiento de los derechos de los administrados en las actuaciones que realicen los contribuyentes ante dichas instituciones.”[13]

Por fin llegó el final de la jornada para este contribuyente, quien luego de un largo camino ya puede hacer criterio sobre quién podría defender de manera adecuada sus derechos como contribuyente. Pienso que es importante no dejarse llevar por nombres que abarcan mucho pero que en el fondo son meros rótulos que generan confusión en la ciudadanía; optar por un sistema unificado que cumpla con las exigencias de esta institución es la mejor opción. Juzgo que el inicio de este proceso iniciará con el cambio de títulos, de aquellas Defensorías que como hemos visto no cumplen con una serie de funciones fundamentales, por alguna otra denominación como: “Atención de quejas y orientaciones al Administrado”. De tal manera que para un contribuyente común sea fácil identificar cual es el órgano dotado de las funciones necesarias para el ejercicio de la defensa de sus derechos como contribuyente, que como hemos visto debe unificarse en la Defensoría del Ministerio de Economía y Finanzas.

Asimismo, si este ciudadano asume un rol fundamental en la consecución del bien común, fiscalizando y contribuyendo a la mejora del Sistema Administrativo Tributario, para cumplir dicho rol, considero que necesita de vías unificadas (queja administrativa, quejas y sugerencias, recurso de queja, queja por defectos de tramitación), organismos independientes y transformaciones en las bases del Sistema. Por lo tanto para poder contribuir a estas metas, cada ciudadano necesita saber que existe una sola vía para el respeto de sus derechos y para mejorar la condición de los contribuyentes, esta sería la Defensoría del Contribuyente y el Usuario Aduanero, que se encuentra respaldada en un Ministerio, y persigue fines más amplios que otro tipo de quejas ante figuras no independientes. Podría recordar nuestro contribuyente lo que alguna vez expresó Simón Bolívar: “Dos soles no pueden brillar en un mismo cielo”, en nuestro caso serían más que dos soles.

BIBLIOGRAFÍA:

·     Álvarez Martínez, Joaquín. La motivación de los actos tributarios en la nueva ley general tributaria. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas; 2004
·     Arancibia Cueva, Miguel. Código Tributario Comentado y Concordado. Lima: Instituto Pacífico S.A.C; 2008
·     Cazorla Prieto, Luis. Derecho Financiero y Tributario (Parte General) 5ta Ed. Navarra: Editorial Aranzadi S.A.; 2004
·     Decreto Legislativo Nº 953: “Modifican artículos del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 153- 99- EF y modificatorias
·     Decreto Supremo Nº 050- 2004-EF: “Establecen funciones del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero”
·     García Novoa, César. El principio de seguridad jurídica en materia tributaria. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas; 2000
·     Hensel, Albert. Derecho Tributario. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas; 2005
·     Herbozo Brun, Henry. Manual Práctico de procedimientos tributarios y Defensoría del Contribuyente. Lima: Instituto Pacífico S.A.C.; 2006
·     Sheppard Castillo, Karen. La Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero, una institución esencial en el Derecho Tributario. Revista Peruana de Derecho Tributario, Universidad de San Martín de Porres Tax Law Review. Editada por el Centro de Estudios Tributarios de la Facultad de Derecho de la Universidad San Martín de Porres, Número 2. Año 1. Lima Perú. Mayo 2007. URL disponible en : www.derecho.usmp.edu.pe/cet
·     Tipke, Klaus. Moral tributaria del estado y de los contribuyentes (Besteuerungsmoral und Steuermoral). Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas; 2002.
·     Uckmar, Víctor (Coord.). Principios comunes del Derecho Constitucional Tributario. Bogotá, DC: Temis; 2002

 

[1] Como señala claramente Uckmar sobre una de las razones de la evasión: “La “inflación legislativa” [en el sector de tributación], de un bajo nivel técnico, además de poner en crisis el sistema tributario (que debería inspirarse en criterios de equidad, eficiencia y transparencia), frecuentemente ha puesto en duda el principio de certeza. Ya Adam Smith apuntaba que “the tax which each individual is bound to pay ougth to be certain, and no arbitrary”. Además, la incerteza lleva inevitablemente a la dificultad en la interpretación, empuja a la evasión tributaria, al aumento de litigios y a una crisis interna del sistema tributario”. Uckmar, Víctor. Principios Comunes del Derecho Constitucional y Tributario. Pg. 27-28
[2] Cfr. Álvarez Martínez, Joaquín. La motivación de los actos tributarios en la nueva ley general tributaria. Pg. 67
[3] García Novoa, César. El principio de seguridad jurídica en materia tributaria Pg. 39-40
[4] Hensel, Albert. Derecho Tributario. Pg. 363
[5] El bien común como parte de lograr administraciones no sólo más eficientes sino más justas, para poder cumplir mejor sus fines, que para la administración tributaria forman parte de la estabilización, distribución y asignación de los recursos del Estado, de manera que beneficien a toda la población.
[6] Sheppard Castillo, Karen. La Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero, una institución esencial en el Derecho Tributario. Pg.3
[7] De acuerdo al art. 118º del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAT: “la Gerencia de Defensoría del Contribuyente es un órgano directamente dependiente de la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente y se encarga de procesar las quejas y/o sugerencias de los contribuyentes y ciudadanos, con el fin de alertar a la Administración de los factores que determinan una instalación o iniciativa, relacionados con el actuar de esta, para garantizar el respeto de los derechos que les asisten. Asimismo, le compete contribuir en el proceso de mejora de la calidad de servicios a cargo de los distintos órganos de la Administración.”
[8] “El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código (…)”
[9] Herbozo Brun, Henry. Manual Práctico de procedimientos tributarios y Defensoría del Contribuyente. Pg. 465
[10] Acorde a las potestades que otorga la Constitución y otras normas particulares a los Gobiernos Locales y Regionales: Título Preliminar. Norma IV. Principio de Legalidad – Reserva De Ley: (…)Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley.
[11] FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE (Decreto Supremo Nº 050- 2004-EF):
- Recibir y atender las quejas y sugerencias formuladas por los administrados, relativas a la actuación de las Administraciones Tributarias y el Tribunal Fiscal, distintas del Recurso de Queja previsto en el artículo 155 del Código Tributario y que no sean relativas a las faltas administrativas tipificadas en el artículo 239 de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N° 27444. (dentro de los 45 útiles de recepcionada la queja o sugerencia)
- Recabar la información necesaria de los órganos jurisdiccionales tributarios para una mejor dilucidación de las quejas y sugerencias que reciba. En el caso que la información requerida esté protegida por la reserva tributaria, los órganos jurisdiccionales tributarios solamente la proporcionarán, previa renuncia expresa y con firma legalizada del administrado. (Dentro de los 45 días útiles de recepcionada la queja o sugerencia).
- Proponer al Ministro de Economía y Finanzas modificaciones normativas y procesales materia de su competencia.
- Velar por que las actuaciones de los diversos órganos de la Administración Tributaria y el Tribunal Fiscal se cumplan, sin excesos, dentro del marco normativo vigente;
- Informar al Ministro de Economía y Finanzas sobre la procedencia o no de las solicitudes que formule SUNAT para interponer demandas contencioso-administrativas contra resoluciones del Tribunal Fiscal; (dentro de los 30 días calendario de recepcionados la documentación).
- Las demás funciones que le sean encargadas dentro del marco de su competencia
[12] Sheppard Castillo, Karen. La Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero, una institución esencial en el Derecho Tributario. Pg. 2
[13] Herbozo Brun, Henry. Manual Práctico de procedimientos tributarios y Defensoría del Contribuyente. Pg. 484



2 comentarios:

  1. interesante tu explicacion

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  2. puedes enviarme un correo para algunas consultas, el mio hugo.7274@hotmail.com

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